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出于对《行政诉讼法》、《适用解释》的整体考虑，笔者认为应当采《适用解释》之措辞。

[89]宪法权利与民事权利的区分，参见于飞:《基本权利与民事权利的区分及宪法对民法的影响》，《法学研究》2008年第5期，第49页。构筑有效的外部执法威慑，并不是为了执法而执法，更不是为了增加信息控制者的负担，而是为了推动信息控制者形成有效的内生治理机制。

英国的首席隐私官在企业中的地位比美国、德国的同行要低好几个级别，能够得到的资源和参与高层决策的机会都少得多，无法在企业内部构建有效的分布式执行网络。美欧两种模式之间的真正差别，其实在于究竟是在多维还是在单维中考虑个人信息保护。该征求意见稿一是明显扩大了网络安全法第37条对于关键信息基础设施的运营者的界定范围，引发很多批评。这是个人信息保护法制度设计的目标和最终评价标准。个人信息保护法需要明确规定，信息控制者依法向第三方提供、转移、共享或者跨境传输其合法控制的个人信息的，应保证第三方能够履行同等个人信息保护法律义务，确保个人信息全流程安全，保证责任原则的全面实现。

Joel R.Reidenberg，Resolving Conflicting International Data Privacy Rules in Cyberspace，52 Stan.L.Rev.1318 (2000)。增加个人信息泄露后分别通知数据管理局和信息主体的义务，建立有效外部威慑机制。相关研究，参见王建学：论地方事权的法理基础与宪法结构，《中国法学》2017年第4期，第124-142页。

(四)议行合一的否定 相比三权分立，议行合一说在我国更早被祛魅。科学配置国家权力，构建理性化的现代政府，是我国国家治理能力建设的核心议题，这要求相关宪法学原理研究的深入。二、权力分合问题的祛魅 近代以来，国家权力的分立抑或混合的问题一直笼罩在意识形态的迷雾之中，导致一种形式主义的思考进路。孟德斯鸠对于三权分立的论证就以自由为起点。

这意味着，当某国家职能要分配时，要分析哪个机关在组织、结构、程序、人员上具有优势，以将这一国家任务与权限分配给功能最适的机关(最有可能做出正确决定的机关); (2)因应职权需要调整组织结构。这一变化也是要通过改变国务院的组织方式和决策程序，使其适合于承担最高国家行政机关的职能。

这种提法实际上也说明，在政治学上对民主集中制原则的阐释也是不足的。[83]近年来，加强全国人大常委会职权的重要做法就是更多的委员专职化。[93]到2004年修宪时，对国家的外交职权又进行了新的分配。在分析行政复议机关的司法化构造、全国人大常委的专职化、司法体制改革中确保人民法院依法独立公正行使审判权的各种措施(省级一下法院人财物统一管理、领导干部干预司法活动的记录和通报、法官的身份保障)[122]等问题时，也可以从因应职权需要调整组织结构的原理出发，认识到为了实现某项功能，应当调整承担该功能的机构组织方式、活动方式、人员构成、程序设置，等等。

[96]按照1954年《国务院组织法》5条，国务院发布决议和命令必须经全体会议或者常务会议通过，这显然是集体负责制。《监督法》放弃规定个案监督，符合以机关结构决定职权归属的功能主义原理。从功能——机关的维度分析，这体现的是以机关结构决定其职权归属，这在全国人大与其常委会的分工上体现得尤为明显。(二)功能主义原理的正反两面 功能主义的权力配置观的要点在于功能——机关的明确勾连。

[65]尼克·巴伯也认为：权力分立的核心不在于自由，而在于效率。如阿克曼认为：对美国人来说，努力将其分权制衡的体制发展到最好是一回事，高举美国模式，将其作为全世界自由民主的指路明灯则是另一回事。

[46]参见张正钊：国家机构的民主集中制原则，载人民日报出版社编：《中华人民共和国宪法讲话》，人民日报出版社1983年版，第40页。(三)法律解释：从立法解释到指导案例 在我国国家权力的配置问题上，法律解释权的归属极具学理研究价值。

注释: [1]习近平：在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话，《人民日报》2014年9月6日，第2版。王利明教授认为：指导性案例是弥补司法解释的不足，并配合司法解释发挥作用的重要措施，而具有具体针对性正是其功能优势所在，司法解释通常不是基于解决个案问题制定的，而是基于法律模糊或者缺陷等普遍性问题制定的。美国的分权制衡下，制衡其实就是一项权力参与到另一项权力中。[61]有效性科学性能力和效力都指向民主集中制原则的正确性内涵。[118]功能主义的国家权力配置观以国家的效能和治理能力为目标，强调将权力配置给在组织、结构、程序、人员上最具优势、最有可能做出正确决定的机关，同时要求承担某项国家权力的机关，在组织、结构、程序、人员上相应调整以适应职能。作这样的规定，主要的考虑是：当今世界，元首外交是国际交往中的一种重要形式，需要在宪法中对此留有空间。

在全国人大统一领导下进行权力分工，也一直是官方的权威解读。这样规定的考虑是：有利于常委会既能保证决策正确，又可以加强领导责任，提高工作效率。

[59]多谋善断集思广益指向的是权力行使的正确。我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权……权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。

与形式主义的分权学说以意识形态化的保卫自由作为正当性基础不同，功能主义进路为国家权力的分工做出了新的正当性论证。从一律到原则，修改了从建国开始延续三十多年的表述，无疑是国家机构规范上的重大变化。

我国学者对司法解释的性质界定，包括准立法说司法立法说习惯法说授权立法说候补立法说等，[111]都说明其具有非司法性。《宪法》3条规定国家机构实行民主集中制的原则，不能被理解为民主集中制只构成各机关相互关系的外部性原则，而不构成规范内部活动的原则。[88]其间起决定性作用的，也是功能性考量：建国以来的实践证明，设立国家主席对健全国家体制是必要的，也比较符合我国各族人民的习惯和愿望。参见唐德刚：《晚清七十年(五)》，远流出版专业股份有限公司2012年初版第二十二刷，第221页。

[115]对于案例指导制度的未来发展，有人主张将案例发布权下放给高院甚至中院，并伴随加强配套司法技术的训练。[47]权力的集中，是为了保证人民主权的唯一性和权威性。

另外还有一些职权的行使，也不太适合，比如接受外国使节呈递国书。参见韩大元等，见前注[77] ，第3-15页。

[112]沈岿：司法解释的‘民主化和最高法院的政治功能，《中国社会科学》2008年第1期，第101页。[51]肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第103-104页。

[93]参见韩大元，见前注[80]，第192页。这揭示出了1982年《宪法》起草时关于国家机构组织和权力配置的重要考量因素：权力的效能。[63]换言之，不能把分权当作天然正确的。作者简介：张翔，法学博士，中国人民大学法学院教授 文章来源：《中外法学》2018年第2期 进入专题： 国家机构 民主集中制 治理能力 国家权力配置 。

申言之，国家的各种决策要在国家目标指引下，尽可能科学、高效。[50]林来梵：《宪法学讲义》(第二版)，法律出版社2015年版，第234页。

第二，使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业。我们是由人民代表大会统一行使国家权力……人大统一行使国家权力要尽职尽责，但不代行行政权、审判权、检察权。

他还特别指出宪法对国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生文化大革命的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。